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四平市司法局   2017-05-11 09:18:00   来源:
《中华人民共和国慈善法》解读(一)

   近十多年来,中国的公益慈善行业飞速发展,公募基金会、非公募基金会、民间公益组织如雨后春笋般不断涌现。然而,在慈善事业蓬勃发展同时,一些丑闻接连曝光,有鱼目混珠,也有泥沙俱下。慈善乱象暴露出慈善事业政策法规体系不健全、监督管理措施不完善、慈善活动不规范等问题。其中,慈善立法滞后是制约慈善事业健康发展的重要因素。 2016年3月16日,第十二届全国人民代表大会四次第会议审议通过了《中华人民共和国慈善法》,于2016年9月1日起施行。从整体上看,2016年9月1日起实施的《慈善法》,对慈善活动及其主体进行了界定,对慈善组织的行为准则和内部治理方面提出了公信要求,突出强化了慈善组织的信息公开义务,明文规范了慈善募捐行为,首次规定了慈善信托,明确了慈善活动享受税收优惠,等等。可以说,新慈善法体现了以下几大亮点。

    第一大亮点,慈善法界定了慈善活动及其主体。

    《慈善法》第二条规定:“自然人、法人和其他组织开展慈善活动以及与慈善有关的活动,适用本法”。那么,究竟何种活动可以称为慈善活动以及从事该慈善活动的主体,第一章“总则”第三条可见一斑:

    第三条  本法所称慈善活动,是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的下列公益活动:

   (一)扶贫、济困;

   (二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;

   (三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;

   (四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;

   (五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境;

   (六)符合本法规定的其他公益活动。

  第二大亮点,第二章“慈善组织”规定了慈善组织的设立及其组织形式。

    《慈善法》颁布以前,慈善组织都是按照《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》等法规规定的不同标准来设立,其中所规定的资产数额、构成人数等条件相当复杂苛刻。与之不同的是,新慈善法不再要求设立慈善组织必须有业务主管部门的许可,仅规定其设立应当向县级以上人民政府民政部门申请登记,民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。慈善组织经过登记的社会组织形式,依照慈善法,有基金会、社会团体、社会服务机构等三种形式。这意味着,今后慈善组织登记或申请认定的门槛或将降低,我国社会组织双重管理体制或将被打破,以慈善基金会等为财富保护传承模式的富人慈善将更为普遍。

    第三大亮点,第三章“慈善募捐”,要求公开募捐需要具备相应资质,公开募捐必须履行法定义务。

    首先,公开募捐的慈善组织必须拥有资质。募捐分公开募捐和非公开的定向募捐两类,对于公开募捐,只能由具有规定资质的慈善组织进行。依据慈善法的规定,个人不得公开募捐。个人公开募捐难以规范管理,相关部门也无法对资金的使用进行监督,容易引发骗捐、诈捐事件,如安徽女子谎称“因救人被狗咬”募款事件、广西女子谎称父亲在天津爆炸中丧生的募捐事件等,都表明个人募捐需要规范。公开募捐,应当取得公开募捐资格。个人不能发起公开募捐,但个人在自身面临困难时向社会求助,是一项正当的权利。个人求助不属于慈善活动,不受慈善法调整,法律不限制,但是求助的真实性需要大家自行判断。由于公开募捐涉及慈善财产的筹集和管理,是用别人的钱办善事,因而需要加以规范和管理。为此,慈善法第二十二条明确规定慈善组织开展公开募捐应当取得公开募捐资格;同时第二十六条规定,不具有公开募捐资格的慈善组织和个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐,募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。这一规定既有利于加强对公开募捐行为的规范,又有利于鼓励更多的组织和个人参与慈善活动,符合我国实际情况,是可行的。因此,个人如果要募捐,可以通过慈善组织来做,这样依法募捐、有法可依。此条给予了个人求助者或者试图为家人、朋友、同学等募集医疗款项的较为保险的途径,即与有公募资质的慈善组织合作进行公开募捐。

   第四个亮点,慈善法从捐赠人的角度规定了“慈善捐赠”及其权益。

    按照第四章的规定,慈善捐赠财产可以是资金、实物、有价证券、股权、知识产权收益等有形或者无形财产。一般情况下,大额捐赠要通过慈善组织进行,以便享受国家税收优惠政策,如果不经由慈善组织进行捐赠,无法享受税收优惠。小额捐赠如果捐赠人没有享受税收优惠政策的要求,可以不通过慈善组织,直接向受益人捐赠。对于数额较大的捐赠,签订捐赠协议是慈善组织的义务;并且,慈善组织接受捐赠,应当向捐赠人开具由财政部门统一监(印)制的捐赠票据。另外,捐赠人有权约定受益人(受益人不得为捐赠人的利害关系人)与捐赠财产的用途,并享有知情权,如发现慈善组织滥用捐赠财产的,捐赠人有权要求其改正;拒不改正的,捐赠人可以向人民法院起

    第五大亮点,在于首次立法明确了慈善信托的重要地位,慈善法以第五章单独将“慈善信托”列为专章加以规范。

    慈善信托是公益信托,指以实现社会慈善事业为目的,并以全社会或部分社会公众为受益人的信托。应当看到,慈善信托首先不是理财。慈善信托在财富保护传承方面功能较大,它不仅借助信托独特的所有权和控制权相分离的法律架构,有效保善信托财产安全。同时,慈善信托结构简单,操作灵活,能对受益人提供特殊的制度保护。另外,慈善信托有其独特的监察人制度,不可撤销的永久持续性,更是为财富保护和传承设定了安全锁。慈善信托在财富传承制度中发挥着非常重要的作用。在英美等国以及我国香港、台湾地区,诸如比尔盖茨、邵逸夫、沃伦巴菲特等人均利用慈善信托来实现自己的财富传承计划。在中国,如今也有越来越多的富豪阶层意识到,家族财富传承不仅仅是物质财富的传承,而更是一种精神财产的传递。如果说“财富”是一种看得见的“显性”传承,而从心里长期累积起来的美德、文化、文明等看不见的传承,则是一种“隐性”传承,却往往被人们所忽略。对于慈善信托,慈善法明确了慈善信托的备案制度,明确了受托人的范围,还明确了受托人、监察人的义务,并要求监察人发现受托人违反信托义务或者难以履行职责的,有权以自己的名义向人民法院提起诉讼。这些规定说明了我国发展慈善信托的愿望和决心,将推动中国慈善信托在财富保护和传承方面的应用。与慈善组织终止类似,慈善信托终止也应当进行清算,信托文件若无特别约定,剩余信托财产转赠宗旨相同或相近的慈善组织或慈善信托。

    第六大亮点,体现在将“慈善财产”单列出来作为专章规定。

  第六章相比于慈善法草案,看似是多出来的章节,但实际上,其中的内容原先多散落于草案中的其它章节中。慈善财产,应该是慈善活动、慈善服务中最为关键的,慈善财产的去向、用途也是人们最为关心的。多年以来,善款去向不明或者被挪用、侵占的事件渐渐使慈善活动丧失公信力。专章规定有其重要意义,足见立法机关严防此类事件再次发生的决心。依照慈善法的要求,善款必须专款专用,按照募捐方案或捐赠协议约定的用途使用;确需变更的,应当征得捐赠人同意(但是公募中,如果确需变更募捐方案,由于捐赠人人数较多,得到所有捐赠人同意这样一个程序难以操作,此规定应当再细化,比如得到慈善组织的主管部门——县级以上地方各级人民政府的民政部门的同意或批准。)善款除进行慈善之外,为实现增值保值,在经过法定程序后,也可用于投资。慈善组织可与受益人约定善款用途,受益人未按照协议使用慈善财产或者有其他严重违反协议情形且拒不改正的,慈善组织有权解除协议并要求返还财产。但若慈善组织并未与受益人签订协议,而受益人未按照双方默示或认可的用途使用资助财产的,如何处理,慈善法中未明确规定,尚有需完善之处。对于慈善组织的年度支出与管理费用,慈善法第六十条做了初步规定,但具体标准还需财税部门作出细化规定。

    第七大亮点,见诸“慈善服务”。

    慈善法第七章的相关规定使志愿者服务更有保障,尤其是实名登记、出具志愿服务记录证明、购买人身意外伤害保险等。当然,如何界定第六十八条中是否可能发生人身危险,也是一个有待实施细则予以明确的问题。另外,在慈善服务中,志愿者受到损害,或志愿者造成受益人、第三人受到损害的,慈善法第一百零六条规定相应的法律责任。

    第八大亮点,在于慈善需要政府的“促进措施”。

    慈善的发展需要政府的促进与保护。应当说,首要的是通过税收优惠促进慈善事业的发展,无论是慈善组织,还是捐赠人、受益人,都可以享有税收优惠。在慈善法颁布以前,慈善捐赠税前扣除资格由财政、税收、民政部门根据《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》等规定来认定,而在实践中,各部门对公益性社会团体作了限缩解释,只包括基金会和社会团体,以民办非企业单位形式登记的慈善组织并未被列为公益捐赠税前扣除资格申请的主体。属于公益组织,但不属于公益性社会团体的社会福利机构也不能申请公益捐赠税前扣除资格。为顺应慈善事业的发展,慈善法第九章在第七十九至第八十三条的规定中,不仅扩大了享受慈善税收优惠的主体,还对股权、有价证券等财产形式的转让制定了优惠政策。这意味着,通过慈善基金会等方式来保护和传承财富,不仅可以依法享受税收优惠,同时还可以确保股权、资产等财富的完整性。当然,尚有缺憾的是,慈善法只模糊规定了县级以上人民政府应当根据当地具体情况来制定相关优惠政策,但不可否认的是,随着慈善业的发展,今后“富人慈善”不再只是个人社会价值的体现,更应当体现对个人价值的保护。

   第九大亮点,对于慈善需要细化“监督管理”,体现出慈善法第十大亮点。

    慈善法第十章对慈善组织的主管部门——县级以上人民政府民政部门如何行使权力做出了较为具体的细化规定,并且要求其建立慈善组织及其负责人信用记录制度和慈善组织评估制度;另外,慈善行业组织也可对慈善组织进行管理。

    《慈善法》是我国慈善事业发展进程中的第一部基础性和综合性的法律,是将中国的公益慈善事业和社会治理推向新发展的一个“里程碑”。慈善法的意义在于,让捐赠者得到更好的保障,让求助者有章可循,让欺诈行为受到惩处。国家立法,用法律来规范全社会的慈善行为,会促使中国的慈善事业更好地向前发展。我们看到,慈善法的规定已经较为详实,但法律终究是法律,还需要相应的实施细则或者配套措施,譬如有关慈善组织的登记管理、投资及税收优惠等方面的具体规定,还期待民政、财税等部门出台具体实施办法。


(责任编辑:孟庆达) [纠错]