中国政府网   吉林省人民政府网   四平市人民政府网
信息报送    站群导航      登录        注册   
关闭

省直

区、县

双辽市人民政府 梨树县人民政府 伊通满族自治县人民政府 四平市铁东区人民政府 四平市铁西区人民政府

首页>>法治宣传>>“七五”普法专栏

四平市司法局   2021-07-06 15:36:00   来源: 中国普法网
民法典视域下的国有自然资源所有权豁免登记规则

 

 民法典明确了国有自然资源所有权的豁免登记制度。国有自然资源所有权豁免登记与自然资源统一确权登记之间具有不同功能、目的,不存在冲突。传统物权登记的主要制度目的在于保障交易安全,自然资源统一确权登记的制度目的在于“摸清家底”,明晰自然资源资产产权从而方便管理。

  《中华人民共和国民法典》第二百零九条第二款规定:“依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不登记。”该条款明确了国有自然资源所有权的豁免登记制度。这意味着自然资源国家所有权依法设立,且其客体范围无需登记。如何理解民法典确立的国有自然资源所有权的豁免登记制度?国有自然资源所有权的豁免登记规则与正在推行的自然资源统一确权登记有何关联?值得深入研究。

  国有自然资源所有权

  豁免登记的制度逻辑

  《中华人民共和国宪法》第九条第一款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”民法典第二百四十七条、第二百四十八条进一步明确了矿藏、水流、海域、无居民海岛等自然资源属于国家所有,其中海域与无居民海岛是我国相关法律新增的国有自然资源类型。同样,森林、山岭、草原、荒地、滩涂既可以属于国家所有也可以属于集体所有,但属于集体所有需基于“法律规定属于集体所有”的前提,否则其均属于国家所有。

  宪法规定的归属于国家所有,即全民所有的自然资源具有概括性、抽象性与开放性,囊括了一切现有或未来对国计民生具有重大意义的自然资源。从原物权法到民法典物权编,我国的民事法律对国有自然资源的规定与宪法的表述始终是一致的。在国有自然资源所有权登记方面,从原物权法到民法典物权编,我国在立法上坚持国有自然资源所有权豁免登记原则。为何这样设计?最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编的《中华人民共和国民法典物权编理解与适用》对此解释时表示,立法机关对国有自然资源所有权豁免登记的考虑主要基于两点:一是规定不动产物权登记生效,是物权公示原则的体现。法律已经明确规定了哪些自然资源属于国家所有,比权利记载于不动产登记簿有着更强的公示力。二是不动产物权登记生效,针对的主要是当事人通过法律行为进行物权变动的情况。国家依照法律规定对自然资源享有所有权,不属于因法律行为而产生物权变动的情况,因此无需进行登记。

  对此,笔者表示赞同,值得探讨的是自然资源集体所有权的登记问题同样存在以上两种情况:实践中,一方面存在由法律规定属于集体所有的自然资源,另一方面依照法律规定对自然资源享有所有权,同样不属于因法律行为而产生物权变动的情况,然而集体自然资源所有权并不豁免登记。笔者认为,国有自然资源所有权豁免登记是社会主义全民所有制条件下对国家所有即全民所有自然资源所有权施加更强法律保护的体现。国有自然资源所有权豁免登记规则应当与国有自然资源类型及范围法定性融会贯通进行理解。

  民法典第二百四十二条规定:“法律规定专属于国家所有的不动产和动产,任何组织或者个人不能取得所有权。”对比集体所有自然资源,国有自然资源类型更广泛,且在公共自然资源中占据绝对的比例。按照宪法第九条的规定,国有自然资源在法定的自然资源类型中由国家所有,即全民所有,在既可以属于国家所有又可以属于集体所有的自然资源类型中,自然资源由集体所有需有刚性约束前提——法律规定。相较于自然资源集体所有权,自然资源国家所有权不仅客体范围更广,更重要的是其所负载的社会任务更重、公益性更强。因此,在社会主义全民所有制约束下,为防止可能对国有自然资源的垄断与破坏,我国法律对国家所有即全民所有自然资源所有权施以更强的保护。

  除此之外,国有自然资源所有权的登记存在技术性难题。我国国有自然资源具有广泛性,有的国有自然资源本身具有不特定性,如国有的野生动植物资源;有的自然资源本身具有未知性,如矿产资源。因此,如果法律规定国家所有自然资源所有权需进行登记,有的自然资源可能会遗漏在登记之外。这也是民法典等民事法律体系确立国有自然资源所有权豁免登记规则的原因之一,由此才能确保将民法保护遍及一切国有自然资源。

  国有自然资源所有权豁免登记

  与自然资源统一确权登记之间的关系

  人民出版社2013年出版的《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》中,对自然资源和自然资源资产的概念有明确定义:自然资源是指天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的整合;自然资源资产是指其中具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)及产权明确的自然资源。

  党的十八大报告把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局。党的十八届三中全会要求加快建立系统完整的生态文明制度体系。自然资源是一国重要的生产资料,具有复合属性与多元价值。在坚持社会生产资料公有制背景下,我国自然资源归属存在国家所有与集体所有两种形式,其中绝大多数自然资源归属国家所有,即全民所有。因此,实行自然资源统一登记制度是建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度的重要支撑。

  在自然资源统一登记方面,2019年7月,自然资源部、财政部等五部门印发的《自然资源统一确权登记暂行办法》第二条规定,“国家实行自然资源统一确权登记制度”;第三条规定:“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记,适用本办法。”我国法律规定国有自然资源所有权豁免登记,为何我国还要大力推进自然资源统一确权登记?既然推进自然资源统一确权登记,为何民法典还继续规定国有自然资源所有权豁免登记?有观点认为,自然资源统一确权登记就是不动产登记、物权登记,与现有国有自然资源所有权豁免登记规则相冲突。有观点认为,自然资源统一确权登记是一种国家为“摸清家底”的管理行为。笔者认为,自然资源统一确权登记是一种物权确权登记兼管理性登记,就其本质而言更是一种管理行为,其目的在于“摸清家底”,明晰自然资源资产产权从而方便管理。物权法律调整财产归属关系。在权利客体层面,客体特定化是所有权法律关系的基本要求。如果客体不特定化,权利人所有之物就处于不确定状态,所有权的行使便失去了前提。然而,民法典涉及的国有自然资源有矿藏、水流、海域、无居民海岛、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物等,自然资源国家所有权的客体恰恰是不特定或者不完全特定的。自然资源具有整体性、集合性、交叉性,有些自然资源还具有流动性。自然资源可分为两类:一类为储存性资源,另一类为流动性资源。就储存性资源而言,除了已经查明的资源,还有未查明的资源。自然资源统一确权登记并没有涵盖宪法和民法典指向的所有国有自然资源,比如法律规定为国家所有的野生动植物资源。因此,承认自然资源统一确权登记具有明晰物权的功能,并不意味着否认国有自然资源所有权本身豁免登记。无法登记或未经登记的国有自然资源依然是自然资源国家所有权的客体。

  自然资源统一确权登记是方便管理、明确更为清晰的自然资源资产产权(包括行使主体与客体边界等)。传统物权登记,即不动产登记主要的制度目的在于保障交易安全,依当事人申请而登记,而开展自然资源统一确权登记的制度目的具有综合性,属于国家主动登记。自然资源统一确权登记,不仅是对自然资源要素所有权的登记,还在于所有生态空间的登记。国有自然资源所有权豁免登记与自然资源统一确权登记之间具有不同功能与目的,不存在冲突。因此,法律明确规定的国有自然资源不因自然资源统一确权登记取得物权,其物权取得来源于法律规定,自然资源统一确权登记只是在法律基础上明晰物权。同样,法律明确规定的国有自然资源也不因未经自然资源统一确权登记而成为无主物。


[纠错]